Ancien ministre et ex-PDG de la CNSS, le Pr Hafedh Lamouri prône une réforme globale sur 30 ans : fusion des caisses, financement diversifié, réformes en bloc. C’est ce qui se dégage dans cette interview ci-dessous qu’il a accordée à L’Economiste maghrébin.

La tendance dans le monde est l’augmentation de l’âge de retraite  (68ans dans certains pays) afin de limiter le déséquilibre financier des caisses de sécurité sociale, cette solution est-elle applicable en Tunisie ?

Rappelons que l’âge de retraite en Tunisie est de 60 ans pour les adhérents de la CNSS et 62 ans à la CNRPS (nombreuses entreprises publiques affiliées à CNSS). L’âge de retraite CNRPS pourrait être prolongé annuellement avec l’accord de l’employeur jusqu’à 65 ans, voire 70 ans pour certaines professions telle que le corps A de l’enseignement supérieur. Les années de prolongations sont comptabilisées sans toutefois dépasser 90% pour 40 ans de cotisation.

Pour les adhérents CNSS, le prolongement est sans limite, cependant, les années travaillées au-delà de 60 ans ne sont pas comptabilisées dans le pourcentage de la pension (plafonnée à 80% pour 30 ans de cotisation). Il va sans dire que l’augmentation de l’âge de retraite améliore l’équilibre financier des caisses de sécurité sociale, c’est pour cette raison que de nombreux pays, notamment ceux ayant une espérance de vie élevée et un déficit en main-d’œuvre font souvent recours à cette solution bien qu’elle soit impopulaire.

La Tunisie a également fait recours à cette solution dans le secteur public en 2019 en relevant l’âge à 62 ans, néanmoins la situation financière de la CNRPS n’a été améliorée que pour 2 ans, car il n’a fait que décaler le départ à la retraite de 2 ans.

Contrairement au secteur public qui a quasi bloqué le recrutement et anéanti l’effet négatif de l’augmentation de l’âge sur le chômage, le relèvement obligatoire de l’âge de retraite dans le secteur privé se heurterait directement aux réalités du marché du travail par ses répercussions négatives sur le taux de chômage, en contrepartie d’un impact positif limité dans le temps sur le financement de la CNSS.

S’adjoindre dans le secteur privé pas mal d’activité le non-respect des conditions d’hygiène et de sécurité au travail, qui use les travailleurs bien avant l’âge légal de départ.

 

Le relèvement obligatoire de l’âge de retraite dans le secteur privé se heurterait directement aux réalités du marché du travail par ses répercussions négatives sur le taux de chômage, en contrepartie d’un impact positif limité dans le temps sur le financement de la CNSS.

 

Les études sont unanimes que la détérioration du rapport démographique (nb de cotisants/nb de pensionnés) est la source principale du déséquilibre financier de la sécurité sociale en Tunisie, à quoi est dû ce phénomène et comment y remédier ?

Je confirme ces études, étant donné que le système de sécurité sociale tunisien est conçu par répartition, or, on a de moins en moins d’actifs pour financer les pensionnés (retraités, veuves et orphelins).

Dans les années 1970-80, le nombre de pensionnés est limité notamment dans le secteur privé, d’où un rapport démographique entre 6 et 7 cotisants pour 1 pensionné permettant un excédent financier assez important des caisses de sécurité sociale.

En revanche, à partir de 1993 ce rapport était en chute libre. En 2026, il est environ entre 1 et 2, … (cnrps – cnss). Cette dégradation s’explique par plusieurs facteurs, dont notamment :

• l’amélioration nette de l’espérance de vie à la naissance, estimée en 2026 à 77,1 ans (bien qu’il soit un critère de développement de santé et du niveau de vie selon les Nations unies) ;
• la baisse du taux de natalité ;
• les prémisses de vieillissement de la population (16,9 % âgés de 60 et plus) d’où l’évolution rapide du nombre de pensionné ;
• le chômage structurel (14,9 %), et le travail informel non cotisant (environ 1,5 million travailleurs).

Avec le poids du secteur informel, comment élargir durablement la base des cotisants pour assurer l’équilibre financier des caisses ?

Contrairement à tous les spécialistes dans le domaine de la sécurité sociale, je tiens à mes études en la matière selon lesquelles l’intégration du secteur informel afin d’élargir la base des cotisants aggrave le déséquilibre financier de la CNSS et ne l’améliore pas. Cela ne veut pas dire que je suis contre cette intégration, bien au contraire, c’est leur droit constitutionnel à la protection sociale et de santé.

Mes études se basent sur une évidence, à savoir : l’impossibilité d’intégrer les travailleurs de l’économie informelle par les lois fiscales et sociales de l’économie formelle, d’où l’échec de toutes les démarches d’intégration (économie informelle et non secteur informel car existent nombreux secteurs).

J’avais plaidé sans relâche la conception d’un régime fiscal et social simple et adapté, notamment aux capacités contributives et la culture des travailleurs (manque de culture de sécurité sociale et fiscale).

Certes, il y a des travailleurs dans cette économie qui gagnent beaucoup plus que ceux occupés dans l’économie formelle et sont passés à l’informel afin d’échapper aux charges fiscales et sociales, mais plusieurs enquêtes sociales ont conclu qu’ils sont minoritaires. Ils doivent être traités de fraudeurs.

 

Il faut arrêter de rêvasser que l’élargissement de la base des cotisants par l’intégration des travailleurs de l’économie informelle améliore l’équilibre financier de la sécurité sociale.

 

Le seul régime actuel de sécurité sociale plus ou moins adaptable aux travailleurs informels est le régime des travailleurs à faibles revenus en raison des faibles cotisations à la CNSS (70 d/trimestre), qui ne couvrent même pas les frais de soins de 4 grippes par an aux établissements publics de santé (la CNAM paie à ces établissements les coûts de soin de ses adhérents).

Donc, d’une part, le droit des travailleurs de l’économie informelle à la sécurité sociale et, d’autre part, leur faible capacité contributive qui ne pourrait en aucun cas maintenir l’équilibre financier d’un régime minimum de sécurité sociale qui n’assure que trois branches : maladie, pensions et accident de travail. D’où la nécessité de créer un mécanisme de compensation interne entre régimes de sécurité sociale qui comble le déficit du régime des travailleurs de l’économie informelle.

En conclusion, il faut arrêter de rêvasser que l’élargissement de la base des cotisants par l’intégration des travailleurs de l’économie informelle améliore l’équilibre financier de la sécurité sociale.

Est-il encore possible d’augmenter les taux des cotisations ou de réduire certaines prestations afin de rétablir l’équilibre financier des caisses de sécurité sociale ?

Le secteur privé n’aurait plus les marges nécessaires pour absorber de nouvelles charges, une hausse des cotisations salariale baisse le pouvoir d’achat et celles patronales pèserait davantage sur les entreprises alors que le tissu économique peine déjà à supporter des coûts supplémentaires, ce qui risque de renforcer l’informalité, à freiner les embauches, à encourager l’automatisation ou la délocalisation, et finir par rétrécir l’assiette contributive.

Par contre, le secteur public supporte un effort supplémentaire par une augmentation des cotisations de trois points, étalés sur deux ans et répartie entre l’employeur et le salarié à raison de 2/3 – 1/3.

Quant à la piste de réduction de certaines prestations, elle est à écarter dans la mesure où les deux principales prestations (pensions et assurance maladie) sont à leurs planchers et ne peuvent pas subir de restrictions sans fragiliser davantage les assurés sociaux.

Quelles réformes prioritaires la Tunisie devrait-elle engager pour rétablir l’équilibre à long terme financier de la sécurité sociale ?

La réforme d’un système de sécurité sociale en déséquilibre financier figure parmi les plus complexes à mener dans presque tous les pays, en raison spécialement de ses implications sociales et économiques. L’expérience internationale montre que ce type de réformes est impopulaire et suscite souvent des contestations.

Le ministère des Affaires sociales est en train de concevoir une réforme globale du système de sécurité que je qualifie de la plus délicate de la politique sociale tunisienne, car derrière se trouve une équation financière devenue de plus en plus difficile à tenir.

Le système de sécurité sociale a connu quelques réformes ponctuelles, limitées essentiellement aux augmentations des cotisations dans l’objectif de stopper le déclin de l’équilibre financier, mais il ne s’agit, à notre avis, que de bricolage juridique et financier. Le défi n’est donc plus de trouver une mesure miracle pour sauver les caisses. Il s’agit désormais de repenser progressivement tout le modèle, avant que le déséquilibre ne rende les choix beaucoup plus douloureux.

 

Le système de sécurité sociale a connu quelques réformes ponctuelles, limitées essentiellement aux augmentations des cotisations dans l’objectif de stopper le déclin de l’équilibre financier, mais il ne s’agit, à notre avis, que de bricolage juridique et financier.

 

Lors d’une séance parlementaire consacrée à la recherche de solutions concrètes au déséquilibre financier de la sécurité sociale,  j’ai proposé une réforme approfondie et durable sur 30 ans au mois sans toucher aux droits acquis des pensionnés actuels qui se base sur les piliers suivants :

1 – Une nouvelle restructuration des caisses de sécurité sociale

Cette nouvelle restructuration consiste à la transformation des quatre organismes actuels en trois nouvelles caisses et un observatoire national ou une caisse centrale, voire les deux à la fois avec essentiellement le redéploiement de leurs employés :

• Une caisse des pensions par la fusion de la CNSS et la CNRPS

Cette proposition est justifiée par le fait que ces deux caisses ne font que gérer les régimes des pensions et que leur charge financière est de plus de 95 % des dépenses totales de ces caisses.

Cette nouvelle caisse continuera à gérer l’indemnité et le capital décès, ainsi que les prestations familiales pour la CNSS (dans le secteur public elles sont payées par l’employeur).

• Une caisse de contrôle et de recouvrement

L’évasion sociale prend sans cesse de l’ampleur, outre les cotisations non recouvrées qui ont atteint des milliers de millions de dinars, d’où l’intérêt de créer une caisse spécialisée afin de renforcer les mécanismes de recouvrement et le corps de contrôle ainsi que le transfert continu et durable des cotisations dues à la caisse d’assurance maladie (CNAM) recouvrées par la CNRPS et notamment la CNSS.

• Le maintien de la caisse d’assurance maladie avec des réformes profondes

Contrairement aux deux autres caisses, la CNAM n’est pas déséquilibrée, sur le plan écriture comptable, mais elle manque de fonds en raison du non-transfert de la cotisation de l’assurance maladie recouvrée par les deux autres caisses.

Afin de préserver l’équilibre financier de cette caisse, il est indispensable de mettre à niveau le système de santé publique, seul apte à réduire les factures très élevées payées par la CNAM aux établissements privés de santé, en contrepartie des soins consommés par ses adhérents.

 

L’évasion sociale prend sans cesse de l’ampleur, outre les cotisations non recouvrées qui ont atteint des milliers de millions de dinars, d’où l’intérêt de créer une caisse spécialisée afin de renforcer les mécanismes de recouvrement et le corps de contrôle ainsi que le transfert continu et durable des cotisations dues à la CNAM…

 

• Un observatoire national de la sécurité sociale ou une caisse centrale, voire les deux

Cette nouvelle structure remplace le centre de recherches et d’études sociales (CRES). Elle a pour mission principale le suivi et l’analyse en particulier des évolutions démographiques et financières et l’anticipation par des solutions adéquates avant que les déséquilibres financiers ne soient découverts et devenus difficiles à corriger.

Son rôle de veille incite les autorités compétentes d’agir le moment opportun en modulant, au cas échéant, les paramètres de ces équilibres. Elle aura également pour missions la coordination des activités des trois caisses dans une logique de rationalisation et d’amélioration de la gouvernance.

2 – Une nouvelle conception des régimes de sécurité sociale

Assurément, le régime des pensions est la source principale du déséquilibre structurel de la sécurité sociale. Sans une refonte du système de pension basée plus sur le nombre d’années travaillées que sur l’âge, notre proposition de fusion des deux caisses en une seule caisse de pension n’aurait qu’un effet limité.

Il est également possible : d’unifier certains régimes de sécurité sociale, limiter les disparités entre des régimes comparables, en créer d’autres tels qu’un régime adapté aux travailleurs de l’économie informelles, un régime pour ceux des plateformes économiques…

3 – Une diversification des sources de financement

Le mode de financement actuel se limitant au financement par les cotisations des employeurs et des salariés n’était plus en mesure d’assurer l’équilibre financier. C’est pourquoi, il a été abandonné par la majorité des pays qui l’ont adopté. J’ai toujours plaidé pour un système de financement mixte professionnel et parafiscal assurant la diversification des sources de financement, notamment à travers des contributions fiscales et parafiscales sur certains produits et secteurs d’activité à fort coût sanitaire ou environnemental, tels que le tabac, les boissons alcoolisées et les industries polluantes.

J’ai démontré dans mes études depuis les années 1990 que se limiter au financement professionnel aboutirait à un grave déséquilibre financier qui menace le système social tunisien.

C’était seulement en 2024 qu’on a opté sérieusement pour la diversification des sources de financement de la sécurité par la fiscalité et la parafiscalité. Cette tendance s’est intensifiée par la loi des finances de 2026 qui a prévu une série de nouvelles taxes et contributions : taxation des grandes surfaces, des recharges téléphoniques, des jeux et concours, ainsi que des contributions des banques, assurances et concessionnaires automobiles, outre la prolongation pour une année la contribution sociale de solidarité tout en élargissant le champ des ressources affectées aux caisses sociales.

Cette orientation s’est renforcée par le projet de la loi des finances de 2027 qui pourrait constituer l’un des principaux jalons d’une réforme plus globale. Il prévoit :

• L’augmentation les droits de consommation sur la bière, le vin et les spiritueux, relève de 40 à 60 %. Certes, les boissons alcoolisées sont déjà lourdement taxées, mais il ne faut pas nier son coût particulièrement élevé à la CNAM, en raison des maladies qui en découlent. Il ne s’agit donc nullement de stigmatisation de certaines catégories de contribuables.
• la taxation des jeux et porte de 60 à 80 dinars.
• La taxe sur les voyages à l’étranger. En se basant sur les données statistique de l’INS, on déduit qu’après déduction des sorties vers les pays du Maghreb, reste au maximum 1,6 million de sorties ce qui donne une recette supplémentaires de 32 millions de dinars, produit de cette augmentation de 20 dinars.

S’ajoute à ces taxes l’abandon jusqu’au 31 décembre 2026 des pénalités dues par la CNRPS. L’Etat se substitue à quatre entreprises publiques en difficultés financière (Office des terres domaniales, Société nationale des chemins de fer tunisiens, Société des transports de Tunis et Société nationale de cellulose et de papier alfa) pour le paiement de ces dettes qui pourraient faire l’objet d’une compensation avec les dettes fiscales de la CNRPS envers l’État.

4 – L’application bloc de réformes en parallèle

L’expérience a démontré que l’application des reformes ponctuelles, espacées et isolées, telle que l’augmentation des cotisations, n’ont fait qu’apporter une bouffée d’oxygène aux caisses de sécurité sociale, d’où la rechute plus rapide dans le déséquilibre financier.

La réforme profonde et durable du système de sécurité sociale en Tunisie ne serait efficiente que par l’application en bloc d’une multitude de mesures diversifiées et durables soumise à une bonne gouvernance exercée par une caisse centrale et à une veille continue exercés par un observatoire national de sécurité social.

 

La réforme profonde et durable du système de sécurité sociale en Tunisie ne serait efficiente que par l’application en bloc d’une multitude de mesures diversifiées et durables soumise à une bonne gouvernance exercée par une caisse centrale et à une veille continue exercés par un observatoire national de sécurité social.

 

Propos recueillis par Tallal BAHOURY

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Le projet de loi de finances 2027 s’est intéressé aux entreprises publiques. Des mesures relatives à l’apurement des dettes croisées et au renforcement des fonds propres sont ainsi au menu.

 

L’État se substituera à l’Office des terres domaniales (OTD), la Société nationale des chemins de fer tunisiens (SNCFT) et la Société de transport de Tunis (TRANSTU) pour le paiement de leurs dettes accumulées envers la Caisse nationale de retraite et de prévoyance sociale (CNRPS) jusqu’au 31 décembre 2026.

Et comme la CNRPS possède des dettes envers l’État, il y aura une compensation. Au lieu que l’État lui verse de l’argent frais pour éponger les dettes des entreprises, et qu’ensuite la CNRPS rembourse ses dettes, les deux montants seront annulés mutuellement à due concurrence par voie d’un décret.

En même temps, le ministre chargé des Finances est autorisé à souscrire à une augmentation de capital de chacune de ces entreprises à concurrence des montants engagés afin d’assainir leur situation financière.

Tire aussi – PLF 2027 : ces secteurs qui vont bénéficier de la baisse de taxes

Par ailleurs, le projet prévoit également l’assainissement de la situation de la Société tunisienne du sucre (STS), par le biais d’une compensation de bénéfices reportés avec la Société nationale de distribution des pétroles (la partie revenant à l’Etat). L’Etat augmentera le capital de la STS dans la limite de ce montant.

 

Un premier pas

Ces entreprises souffrent, depuis de longues années, de déficits structurels et de graves déséquilibres financiers ayant conduit à l’accumulation de dettes colossales. Le schéma envisagé traduit une volonté de briser le cercle vicieux de l’endettement croisé qui asphyxie le secteur public. Cette solution comptable permet de régler les dettes scripturales sans passer par un décaissement direct qui pèserait lourdement sur le budget de l’État, tout en recapitalisant ces structures.

En exonérant ces opérations de toute conséquence fiscale et en les libérant du poids des dettes des caisses sociales, l’État cherche à offrir à ces institutions vitales une nouvelle chance pour améliorer leurs performances et d’assurer la pérennité des services publics essentiels qu’elles fournissent aux citoyens sans sombrer dans la faillite technique.

Il ne s’agit pas d’une solution définitive, dans la mesure où le passif global de chaque entité reste bien plus lourd. Néanmoins, sur le plan comptable, cette mesure constitue une bouffée d’air qui assainit significativement les états financiers. Couplée à une réévaluation des actifs, elle pourrait réduire sensiblement les besoins en fonds propres, bien qu’une recapitalisation par injection d’argent frais doive impérativement suivre dans un second temps.

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Le projet de loi de finances 2027 prévoit que l’État se substitue à quatre organismes publics pour leurs dettes envers la Caisse nationale de retraite et de prévoyance sociale (CNRPS). Les articles 52 à 54 organisent également une compensation avec les créances fiscales de l’État et autorisent des opérations de renforcement financier. Les montants concernés ne sont pas précisés dans le texte.

Des dettes transférées à l’État

Le dispositif concerne l’Office des terres domaniales (OTD), la Société nationale des chemins de fer tunisiens (SNCFT), la Société des transports de Tunis (Transtu) et la Société nationale de cellulose et de papier alfa (SNCPA).

Selon les articles 52 à 54 du projet, les dettes de ces organismes envers la CNRPS, arrêtées au 31 décembre 2026, seraient reprises par l’État. Cette opération s’accompagnerait d’une compensation avec les créances fiscales détenues par l’État sur la caisse sociale.

Le projet prévoit également l’abandon des pénalités fiscales de la CNRPS. L’ensemble de ces dispositions vise à réorganiser les engagements financiers entre les organismes publics, la caisse sociale et l’État.

Un renforcement financier encadré

Le texte autoriserait par ailleurs le ministre des Finances à augmenter les fonds de dotation de l’OTD, de la SNCFT et de Transtu, ainsi que le capital de la SNCPA.

Ces opérations seraient plafonnées à hauteur des dettes reprises par l’État. Le dispositif établit ainsi un lien entre la prise en charge des engagements envers la CNRPS et le renforcement financier des organismes concernés.

Une mesure encore au stade du projet

Toutefois, le projet ne fournit pas de montant global permettant d’évaluer le coût de cette opération pour les finances publiques. Il ne permet donc pas, à ce stade, de mesurer précisément l’ampleur des dettes transférées ni l’incidence nette de la compensation envisagée.

Ces dispositions figurent dans le projet de loi de finances pour 2027 et restent soumises à la procédure d’adoption du budget.

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