L’ONU célèbre son 80e anniversaire. La signature de la Charte fondatrice des Nations unies le 26 juin 1945 devait ériger un nouvel ordre mondial fondé sur la paix, le droit et le multilatéralisme. En cela, cet anniversaire a un goût amer tant ces principes et valeurs sont en crise : le nouvel ordre mondial relève de la loi de la jungle, celle de la force et de l’unilatéralisme brutal des grandes puissances. Un renouveau de l’Onu est néanmoins possible.

Naissance de l’ONU et d’un idéal

Après la Seconde Guerre mondiale, les vainqueurs se sont accordés pour mettre en place un dispositif de garantie de la paix et de la sécurité internationales plus large et efficace que celui de la Société des Nations (SDN). La Charte des Nations unies signée à San Francisco crée l’ONU, qui constituera ainsi le noyau dur politique et institutionnel du « système des Nations unies ». Celui-ci inclut un ensemble d’institutions spécialisées et une diversité d’organes subsidiaires (y compris de nombreux fonds et programmes) couvrant les champs politiques, juridiques, économiques, sociaux et culturels. Un système des Nations unies fondé sur les « principes de justice et du droit international » relèvent des buts de l’ONU (art. 1er).

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C’est ainsi que le droit international a placé la guerre « hors la loi » : l’interdiction du recours à la force armée est l’une des clés de voûte du système de sécurité collective onusien. Le préambule de la Charte des Nations unies exprime la volonté de ses Etats fondateurs de « préserver les générations futures du fléau de la guerre ». Le corps du texte précise les conditions du renforcement de la paix et de la sécurité internationales. Le principe du règlement pacifique des différends est affirmé (article 2 du § 3), l’ONU encourageant la médiation, conciliation, bons offices, négociation.

La garantie de l’interdiction du recours à la force (article 2 § 4) repose sur un mécanisme de sécurité collective reposant sur le Conseil de sécurité, responsable du maintien de la paix et de la sécurité internationale.

La paralysie du pouvoir de décision de l’ONU

Reste que le système onusien de sécurité collective requiert le consensus, du moins l’entente, des cinq Etats membres permanents du Conseil de sécurité. Leur droit de veto les érige au rang d’entité décisionnaire du système de sécurité collective, et leur offre une impunité de fait. En ce sens, la sécurité internationale conçue par la Charte est tributaire et limitée par le droit de veto des membres permanents. Celui-ci est de nature à bloquer la faculté de décision de l’ONU, comme le montrent les cas significatifs de la guerre en Ukraine et du génocide à Gaza.

Une paralysie qui n’est pas propre à notre époque. Dès le début de la guerre froide, le jeu des deux superpuissances (via notamment l’usage de leur droit de veto au Conseil de sécurité) a en partie neutralisé les potentialités du multilatéralisme institutionnel et normatif. Une période de guerre froide qui, néanmoins, n’a pas empêché le développement d’un multilatéralisme propre aux pays issus de la décolonisation (exercé en particulier au sein de l’Assemblée générale de l’ONU), ni le régionalisme international.

Il n’empêche, les organisations internationales, en général, et l’ONU (cœur institutionnel du multilatéralisme universel), en particulier, essuient des critiques de diverses natures liées à des défaillances structurelles, décisionnelles, organisationnelles et financières. Celles-ci nourrissent une crise de légitimité et d’efficacité, qui commande une série de réformes structurelles. Le multilatéralisme se trouve aujourd’hui confronté à une crise aiguë, qui résulte de la conjugaison d’une série de phénomènes : l’affirmation de pôles de puissance qui veulent remodeler l’ordre international; un néonationalisme qui se traduit par la prévalence du souverainisme et des stratégies égoïstes (choix de l’unilatéralisme et de la politique de puissance) sur la coopération et la solidarité internationales; une dégradation de l’effectivité du droit international.

Quelles réformes de l’ONU?

 L’enjeu de la réforme de la composition du Conseil de sécurité (organe décisionnel et centre politique névralgique des mécanismes onusiens relatifs à la paix et la sécurité internationales) est symptomatique des enjeux liés à la réforme de la gouvernance mondiale et à une meilleure représentation des nouveaux équilibres (géographiques, démographiques, économiques) internationaux. C’est ainsi que nombre d’Etats (Allemagne, Japon, Inde, Brésil, mais aussi Afrique du Sud, Pakistan) revendiquent un siège permanent.

Pareille ambition suppose l’accord des cinq membres permanents. Or ils se montrent plus enclins au statu quo qu’à une quelconque remise en cause de leur statut privilégié, dérogatoire.

Quant aux méthodes de travail du Conseil de sécurité, l’une des idées de réforme consiste à restreindre le champ d’application du droit de veto des membres permanents. La France a ainsi proposé que le « P5 » (formé par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité) collectivement et volontairement suspende l’usage du veto en cas de crimes internationaux. Le renouveau de l’ONU passe aussi par cette de voie…

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A la fin du XX^e siècle, l’effondrement du bloc communiste a laissé place à un monde unipolaire dominé par les Etats-Unis. Son président, George H. W. Bush décrète alors l’avènement d’un “nouvel ordre mondial“. « Une nouvelle ère, moins menacée par la terreur, plus forte dans la recherche de la justice et plus sûre dans la quête de la paix […] ; où la primauté du droit remplace la loi de la jungle. Un monde où les Etats reconnaissent la responsabilité commune de garantir la liberté et la justice. Un monde où les forts respectent les droits des plus faibles » (discours devant le Congrès américain, le 11 septembre 1990). Or, le XXIe siècle sonne comme un démenti cinglant à cette vision et vient rappeler le rapport ambivalent entre droit international et relations internationales.

Les rapports entre les relations internationales et le droit n’en demeurent pas moins ambivalents. D’un côté, il existe un droit des relations internationales. Celui-ci est à la base de l’ordre international libéral établi à la fin de la Seconde Guerre mondiale et formalisé par la Charte des Nations unies. Les « principes de justice et du droit international » relèvent des buts de l’ONU (art. 1er). Les relations internationales mobilisent des règles, des principes, des institutions constitutifs du droit international. En témoignent l’inflation des textes juridiques internationaux et l’extension des domaines désormais régis par le droit international.

L’ambivalence des rapports entre le droit et les relations internationales

Ces normes juridiques relèvent d’un droit spécifique : le « droit international public », sorte de « langage commun indispensable, [de] technique instrumentale au service des Etats et de tous les acteurs de la société internationale » (E. Tourme-Jouannet). Celui-ci contribue à la prévisibilité et à la pacification des rapports internationaux. Au niveau purement des Etats, les discours de politique étrangère mobilisent eux-mêmes le droit international, qui se trouve instrumentalisé en support d’objectifs politiques.

De l’autre, les relations internationales échappent, de fait, au cadre prescrit par le droit international : les relations internationales sont parfois réduites à une logique de puissance et de rapports de force. Une impuissance du droit international liée à l’absence d’ « Etat mondial » (fort d’une armée et d’une police internationales) qui pourrait faire respecter le droit international face à des « Etats voyous ».

Au sein de la « communauté internationale », il n’existe pas d’autorité centrale et supérieure capable d’imposer le droit international à des Etats souverains. Si ces derniers peuvent s’engager à respect le droit international, leur puissance (militaire, économique et diplomatique) peut également leur permettre d’échapper à son respect sans être sanctionné…

Le Moyen-Orient : zone de non droit 

Le siècle s’est ouvert sur les attentats du 11 septembre 2001, mais aussi par l’agression d’un Etat souverain, l’Irak, en 2003. Une invasion illégale lancée par le duo Bush-Blair, au nom d’une guerre préventive justifiée par la volonté d’imposer la « démocratie par la force », y compris au prix de mensonges sur les « armes de destruction massive ».

Le bilan fut dramatique : plus de 500 000 morts entre 2003 et 2011, l’assassinat de civils, la systématisation de la torture institutionnalisée (à Abou Ghraib, notamment) et la création d’une créature djihadiste : Daech…

Aujourd’hui, de la Palestine à l’Iran en passant par la Syrie ou  le Liban, le Moyen-Orient est le théâtre de tensions et conflits où la puissance et la violence prévalent. Comme si la région représentait le cimetière du droit international. Le comportement et l’impunité d’Israël confortent le sentiment suivant lequel la région relève d’un espace de non-droit digne d’un vulgaire western. Un sentiment légitime qui s’inscrit plus globalement dans un mouvement de déclassement ou de marginalisation du droit international comme vecteur de régulation des relations internationales (voir le cas de l’agression de la Russie contre l’Ukraine).

Pour autant, l’ouverture de ce cycle historique ne saurait invisibiliser la construction historique qui a abouti à l’ordre juridique international.

A Gaza, depuis le 7 octobre 2023, le blocus total, les bombardements (massifs, disproportionnés et indifférenciés – entre civils et combattants), les destructions des bâtiments civils et de santé, le « transfert forcé » de près de 1,5 million de civils sont constitutifs des pires crimes internationaux. Ultime espoir dans la justice internationale, malgré les pressions occidentales, la Cour internationale de justice (CIJ) continue d’instruire l’accusation pour génocide qui vise Israël, et la Cour pénale internationale (CPI) poursuit B. Netanyahou pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité.

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